Panamá. Por una seguridad social solidaria. Principios, diagnóstico y propuestas.

Este documento es fruto del análisis, reflexión y trabajo de mujeres y hombres pertenecientes a diversas organizaciones de trabajadores, profesionales y sectores populares agrupados en la “COMISIÓN DE IVM” creada por el FORO ALTERNATIVO. El trabajo contó con la valiosa orientación y aportes del profesor Juan Jované. 

El FORO ALTERNATIVO fue constituido para atender todo lo referente al programa de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) de la CSS, la Seguridad Social y la Salud en Panamá.

ORGANIZACIONES QUE INTEGRAN EL FORO ALTERNATIVO

AFUSA-SITRAMINSA / Antónima / Asociación de Educadores Democráticos de Panamá / Asociación de Educadores Veragüenses / Asociación de Profesores de la República de Panamá / Asociación de Profesores de las Universidad de Panamá / Asociación Nacional de Enfermeras / Asociación Nacional de Técnicos de Urgencias Médicas / Asociación Panameña de Medicina Familiar / Asociación Panameña de Médicos Veterinarios (APMV)  / Central General Autónoma de Trabajadores de Panamá / Central Nacional de Trabajadores de Panamá / Circulo de Profesionales Demóstenes Rodríguez / Colectivo MASA CRÍTICA / Colegio Médico / Colegio Nacional de Farmacéuticos / Colegio Nacional de Laboratoristas Clínicos de Panamá / Comisión Médica Negociadora Nacional (COMENENAL) / Convergencia Sindical / Coordinadora Nacional de Gremios de Profesionales y Técnicos de la Salud (CONAGREPROTSA) / Coordinadora Unidos por el Agro / Egresados del Colegio FOC 1978 / Espacio Encuentro de Mujeres / Federación Auténtica de trabajadores (FAT) / Federación Nacional de Pacientes con Enfermedades Críticas, Crónicas y Degenerativas (FENAECCD) Observadores / Frente Amplio de Colón / Movimiento Democrático Popular / Movimiento Ganaderos al Rescate / Movimiento Pro-RESCATE de AECHI / Movimiento Ollas Vacías  / Partido del Pueblo de Panamá / Poder Ciudadano Panamá / Sindicato de INADEH (en formación) / SINTRAMOP / Sociedad Panameña de Salud Pública / Unión Nacional de Mujeres Panameñas (UNAMUP) / Ciudadanas(o) participantes: Geraldin Emiliani / Enoch Adames.

I-Los Principios de la Seguridad Social

Derecho Humano

Los principios de la seguridad social deben ser entendidos como los elementos rectores que constituyen la base de los sistemas concretos de seguridad social. Estos también son centrales para evaluar su funcionamiento, así como para establecer las políticas necesarias, corregir las desviaciones y promover su adecuado desarrollo.

Los principios de la seguridad social están ligados y solo cobran sentido cuando se vinculan a lo que se entiende como su naturaleza intrínseca. Esto lleva a destacar que la seguridad social constituye un derecho humano fundamental, establecido en la Declaración de los Derechos Humanos de 1948, el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966 y la Declaración de Filadelfia de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 1944. 

Desde esta perspectiva, la seguridad social está vinculada estructuralmente con la práctica de la equidad y la justica social (OIT, 2011). Se trata de una posición que se comparte en este trabajo, y que se opone conscientemente a la visión neoliberal que desconoce   abiertamente las referencias a la justicia social (Hayek, 1985; Friedman y Friedman, 1980). 

Los Principios de la Seguridad Social

• El principio del carácter público 

Este principio se reconoce en el Artículo 3 de la Ley 51 en los siguientes términos “La Caja de Seguro Social es una entidad del Estado, de Derecho Público, no privatizable, autónoma en lo administrativo, funcional, económico y financiero, con capacidad para tomar decisiones que preserven el bien superior de sus asegurados y sus dependientes”.

El carácter público de la seguridad social es un elemento fundamental en el aseguramiento de los derechos humanos de la población. Está demostrado que esta forma de entender y manejar la seguridad social elimina la discriminación y la inequidad, a la vez que permite aprovechar importantes economías de escala en la prestación de los servicios (Aaron, 1999; Stiglitz, 2016). El alto costo que para la población tienen los sistemas privatizados se reflejan en el contenido de la reforma previsional de Pinochet, en la que cada trabajador chileno debe entregar el 3% de su salario para pagar el costo de las administradoras privadas de fondos de pensión. (Matus, 2017)

Se trata de un principio que, como se adelantó, es opuesto a la visión neoliberal, la cual aboga por el manejo privado de las pensiones y de la atención de salud (Hayek, 1978). Esta visión fue adoptada por muchos países que, luego de la experiencia con su aplicación, han retornado al carácter público de la seguridad social (Ortiz, Izabel, et al, 2019)

En Panamá este principio de la seguridad social ha venido siendo debilitado sistemáticamente por la tercerización (externalización) de algunas de sus actividades de prestación de servicios médicos. Además, actualmente existe el peligro de que, en base a la propuesta de dividir la CSS en un organismo de salud y otro de finanzas, se profundice esta tendencia, llegando a la privatización de los llamados servicios de capitalización de los fondos de la institución.

• El principio de la integralidad

Entendido como derecho humano, al sostenerse en el principio de la integralidad la seguridad social reconoce que está orientada a proteger a las personas de todos los riesgos que existen en la vida de los individuos. En nuestro país este principio está reconocido en el Artículo 3 de la Ley 51 del 27 de diciembre de 2005.

Sin embargo, la integralidad no está completamente desarrollada en nuestro país dado que, si bien se reconocen los riesgos vinculados con la enfermedad, la maternidad, la invalidez vejez y muerte, no se reconoce ninguna protección frente al riesgo de la desocupación total o parcial, como sí ocurre en otros países. Así mismo, dada la velocidad del cambio tecnológico, se deben pensar en formas que protejan a quienes se vean afectados por la devaluación de sus competencias productivas. Estos deberán tener la seguridad de un reentrenamiento que les permita regresar con éxito al mundo laboral.

•  El Principio de la Universalidad

Siendo la seguridad social un derecho humano debe estar disponible para todos los miembros de la sociedad. Esto significa que por tratarse de un derecho inherente al ser humano debe estar a la disposición efectiva de todos y todas, sin distinciones ni discriminaciones.

Si bien es cierto que la Ley 51 del 27 de diciembre de 2005 reconoce este principio, solo lo plantea de manera muy general al establecer la conveniencia de “promover y facilitar la incorporación de todos los trabajadores a la Caja de Seguro Social”. En la práctica este principio está lejos de haberse hecho efectivo en Panamá, dada la desprotección que sufren los desempleados, los informales-cuenta propia, los trabajadores asalariados que son evadidos de la CSS por sus empleadores, así como una buena parte de las personas con discapacidad.

Para el enfoque neoliberal simplemente la universalidad no existe, ya que no se reconoce ningún derecho que no provenga de la capacidad adquisitiva de las personas (Hayek, 1978).  

• El Principio de la Solidaridad

De acuerdo con este principio, la seguridad social, que como derecho humano procura la justicia social, debe practicar la solidaridad. Se trata de la solidaridad entre quienes pertenecen a una generación, como entre las diversas generaciones, entre personas sanas y enfermas, entre los trabajadores activos y los pensionados, así como entre los que más ganan y los más vulnerables.  

Se trata, entre otras cosas, de reconocer que la seguridad social, a diferencia de lo que plantea el pensamiento neoliberal (Barro, 1997), debe contener un importante componente de redistribución del ingreso. 

Nuevamente se puede afirmar que este principio, si bien se contiene en el Artículo 3 de la Ley 51 del 27 de diciembre de 2005, en la realidad esta incompletamente desarrollado. Además, en la medida en que esta Ley introdujo la figura de las cuentas individuales en el Programa de Invalidez Vejez y Muerte generó con ello un importante movimiento regresivo desde los riesgos compartidos a los riesgos individualizados. Vale la pena recordar que los siguientes riesgos tienen un carácter individual en el sistema de cuentas individuales: 

• Riesgo de modificación del valor de los instrumentos financieros en que están invertidos los fondos.
• Riesgo de la modificación de las tasas de interés.
• Riesgo de enfermedad prolongada.
• Riesgo de desempleo involuntario.
• Riesgo de la recesión.
• Riesgo de la longevidad.
• Riesgo de la inflación.
• Riesgos que surgen de la inequidad de genero 

En relación con las pensiones por invalidez y vejez se pueden establecer cuáles deberían ser algunas de sus características esenciales.

En primer lugar, las mismas tendrían que asegurar un ingreso suficiente para que las personas en condiciones de invalidez o vejez puedan satisfacer el conjunto de sus necesidades básicas. En segundo lugar, las mismas deben ser suficientes para que las personas no tengan que sufrir una reducción abrupta de su nivel de vida al momento de pensionarse (Stiglitz, 2019). Se trata de elementos que no caracterizan a nuestro sistema de seguridad social, el cual se encuentra alejado del criterio de la suficiencia. Se trata de un fenómeno que también se observa en las prestaciones de salud.

Más allá de esto vale preguntarse qué significa la pensión por vejez. La misma representa, antes que nada, un derecho al descanso, el cual se le reconoce a las personas luego de una vida de trabajo con el fin de que puedan dedicarse al desarrollo de potencialidades que los apremios de la vida cotidiana no les permitían desenvolver (Papa Francisco, 2015). Es por esto que la edad de retiro tiene que estar vinculada a los años de vida saludables luego de la edad de jubilación.  

• El Principio de la Equidad

De acuerdo con este principio todos los ciudadanos deberían tener el mismo acceso a los servicios de la seguridad social, con la misma oportunidad y calidad. Este principio, que como los anteriores se encuentra contenido en el Artículo 3 de la Ley 51 del 27 de diciembre de 2005, también presenta notables falencias en la práctica.

No solo se trata de la falta de equidad generada por el incumplimiento por parte del Estado de proveer salud al conjunto de la población. Se trata, además, de las notables diferencias que existe en la atención desde el punto de vista regional.

Este principio está íntimamente ligado con el de la solidaridad, y sus debilidades muestran claramente las carencias de un marco adecuado de justicia social. Un elemento de interés en relación con el principio de la equidad es que en la actual situación nuestro sistema de seguridad social muestra una clara inequidad de género. Esto se evidencia en el hecho de que las mujeres representan apenas el 40.0% del total de cotizantes activos de la CSS.

• EL principio de la subsidiariedad del Estado

Entre los principios que reconoce la actual legislación panameña sobre la seguridad social (Ley 51 del 27 de diciembre de 2005) está el principio de la subsidiariedad. Este, sin embargo, resulta bastante reducido en su aplicación.

Este principio implica que el Estado es en última instancia el responsable de la seguridad social. Esto significa que el Estado debe apoyar al organismo inferior que administra la seguridad social si así fuese necesario.

En el caso de nuestro país este principio ha mostrado una notable debilidad en su aplicación. Así lo demuestran los siguientes ejemplos:

• El Estado ha venido cargando a la CSS con la mayor parte del costo financiero del sistema público de salud, desconociendo su responsabilidad constitucional sobre dicho sistema.
• El gobierno se ha constituido tradicionalmente como uno de los grandes morosos de la CSS en lo que respecta a la recaudación de las cuotas obrero – patronal.
• El Estado simplemente desatendió su responsabilidad de los llamados costos de transición producto de la aprobación de la Ley 51 del 27 de diciembre de 2005.
• Las pensiones no contributivas para los adultos mayores carentes de recursos resultan totalmente insuficientes en relación con la satisfacción de las necesidades básicas de los mismos.
• La aprobación de Leyes que eximen a los altos funcionarios y trabajadores de las empresas transnacionales del pago de las cuotas obrero – patronales de la seguridad social.

• El principio de la unidad

Este principio, que también está incluido en el Artículo 3 de la Ley 51 del 27 de diciembre del 2005, se refiere al hecho de que los diversos componentes de la seguridad social deben operar como un todo con criterios congruentes y coordinados. 

En el caso de Panamá se trata de un principio que tampoco se encuentra adecuadamente realizado. En el caso de la protección vinculada con invalidez, vejez y muerte, se destacan los siguientes elementos:

• No existe una efectiva congruencia y coordinación entre las pensiones contributivas y las no contributivas.
• Existe un programa de pensiones exageradas para los altos cargos castrenses, financiadas con fondos públicos, las cuales no guardan ninguna relación con las que se pagan por medio de la CSS.

Se daría una grave disrupción del principio de la unidad de aceptarse la propuesta de los sectores empresariales de dividir la CSS en dos organismos diferentes, uno encargado de la salud y otro de las finanzas. En este caso se rompería la necesaria coordinación y congruencia necesaria en los diversos programas de la CSS que le proporcionan unitariamente a los asegurados prestaciones de salud y prestaciones económicas.

• El principio de la inmediatez (oportunidad)

Este principio, que no se encuentra incluido en la Ley 51 del 27 de diciembre de 2005, se refiere a la necesidad de que las prestaciones y servicios de la seguridad social lleguen a la población de manera oportuna, con eficiencia y eficacia. 

En nuestro país la recurrente falta de recursos humanos, materiales y financieros, así como la presencia de trámites que distan de ser ágiles y sencillos limitan seriamente el principio de la inmediatez con graves consecuencias negativas tanto en términos de las prestaciones de salud como de las prestaciones económicas. 

La falta de cumplimiento de este principio tiene un alto costo en términos de la salud de la población asegurada. Así mismo es la causa de problemas financieros, dadas las notables demoras en hacer efectivas las prestaciones económicas.

• El principio de la obligatoriedad

El Artículo 3 de la Ley 51 del 27 de diciembre del 2005, determina que: “La afiliación de los trabajadores y la inscripción de los empleadores al régimen de la Caja de Seguro Social son de carácter obligatorio en la República de Panamá”.

Se trata, como el caso de los otros principios, de una norma sistemáticamente violada. Como lo demuestra el hecho de que en agosto de 2019 se contabilizaron más de 93,000 trabajadores de las empresas formales que fueron evadidos de la CSS por los empresarios que los emplearon. En este aspecto también se debe destacar las fallas que muestran las autoridades de esa institución para corregir la situación (inspecciones, auditorias y juzgados ejecutores), así como la permisividad del Ministerio Público con respecto a los empresarios que comenten el delito penal de la retención indebida de cuotas.

La visión neoliberal más radical se opone completamente a la existencia de un seguro social obligatorio (Friedman, 1999). En términos prácticos, a diferencia de la visión neoliberal, la seguridad social obligatoria de pensiones se considera como un bien meritorio al que obligatoriamente se debe cotizar para evitar que el Estado tenga que hacerse cargo de un número innecesario de pensiones no contributivas (Stiglitz, 2000).

•  El principio de la participación y el de la transparencia

Este principio, también reconocido en nuestra legislación, busca asegurar la participación de los agentes de la seguridad social (trabajadores, empresarios y pensionados) en la dirección y funcionamiento de los organismos encargados. En nuestro país, al igual que en los principios anteriores, se observan importantes fallas en la aplicación del principio de la participación y la transparencia. Entre estas se pueden destacar las siguientes:

• Una estructura que solo permite la representación indirecta en la Junta Directa de la CSS, por lo que se excluye la participación de los asegurados en los diversos niveles de la gestión y prestación de servicios a todos los niveles de la institución.
• Una excesiva intromisión del Ejecutivo en el nombramiento de las máximas autoridades, lo que debilita más que significativamente la autonomía de la CSS.
• La ausencia de mecanismos claros de rendición de cuentas hacia los asegurados.

Muy ligado al principio de la participación está el de transparencia, que se refiere a la necesidad de que las actividades de los órganos rectores de la seguridad social y sus resultados sean de conocimiento del conjunto de la sociedad y, sobre todo, de los asegurados. Es fundamental, entre otras cosas, el conocimiento preciso de la situación de cada uno de los programas de la seguridad social, que deberá darse por mecanismos permanentes de rendición de cuentas.

La Ley 51 del 27 de diciembre de 2005 incluye el principio de la transparencia, el cual, sin embargo, se encuentra lejos de haber sido desarrollado satisfactoriamente en la práctica.

•  El Principio de la sostenibilidad

Un adecuado sistema de seguridad social debe tener garantizada su sostenibilidad en el tiempo. Esto implica que debe tener aseguradas las condiciones financieras, materiales y de recursos humanos necesarias para lograr que tanto las prestaciones económicas como las de salud puedan prestarse ininterrumpidamente. Vale la pena anotar que esto implica un elevado componente de planificación en el manejo y desarrollo del sistema.

Parcialmente reconocido en la Ley 51 del 27 de noviembre de 2005 bajo el concepto de “equilibrio financiero”, sin embargo, deja de lado la necesaria planificación de las infraestructuras, formación de personal y adquisición de insumos necesarios para las prestaciones de salud.

Existe una enorme brecha entre el principio de “equilibrio financiero” y el contenido de la Ley 51 del 27 de noviembre de 2005, dado que la misma, al dividir el régimen de pensiones en dos subsistemas financieramente separados, creo las condiciones para generar un enorme déficit actuarial en el llamado Subsistema Exclusivo de Beneficio Definido.

•  El Principio de le eficiencia y la eficacia

La Ley 51 del 27 de diciembre de 2005 en su Artículo 3 solo reconoce el principio de eficiencia en los siguientes términos: “Es la mejor utilización de los recursos administrativos, técnicos, financieros y humanos disponibles para lograr los servicios y beneficios previstos en esta Ley de forma adecuada y oportuna”.

Se trata de una visión estrecha que no toma en cuenta las características de las prestaciones de salud, donde el simple análisis de costo beneficio es imposible. Por ejemplo, no  es posible calcular el valor de una vida o de un año adicional de buena salud (Ackerman, Frank y Heinzerling, Lisa, 2004).

Por eso es necesario introducir el concepto de eficiencia, donde lo importante es establecer los objetivos de salud y hacerlo de la mejor manera posible. Esto llama la atención sobre el concepto de costo efectividad (Gold, et al, 1996).

•  Principio de la Concordancia de la Seguridad Social. Un Modelo de 

Desarrollo equitativo y sostenible

Se trata de un principio fundamental que, desgraciadamente, no se encuentra en nuestra legislación. El mismo destaca el hecho de que un adecuado sistema de seguridad social, que debe hacer parte del conjunto de los elementos institucionales que aseguren una adecuada protección social para la población, solo es posible en el marco de un modelo de desarrollo socialmente equitativo, basado en la justicia social y la sostenibilidad ambiental.

Esto lleva a destacar que la presencia en Panamá de un estilo de crecimiento excluyente y concentrador constituye, por su lógica de funcionamiento, un serio obstáculo para el desarrollo de un sistema de seguridad social basado en el respeto a los derechos humanos.

•  Principio de la evolución progresiva de los beneficios

Este principio, que tampoco está presente en nuestra legislación, significa que, a medida que se avanza en el desarrollo económico, los beneficios de la seguridad social deberán ir acrecentándose en alcance, magnitud y calidad. También significa que los beneficios logrados hasta un momento determinado no pueden ser objeto de retroceso y reducción.

En el caso de Panamá es evidente que este principio no se ha cumplido, notándose más bien el deterioro del sistema de seguridad social. Además, existen fuerzas sociales empeñadas en hacer retroceder los logros existentes tanto en términos de las prestaciones de salud como en las de tipo económico.

II-Diagnóstico de la situación del Programa de Invalidez Vejez y Muerte

Cualquier debate sobre el futuro de un sistema público de pensiones debe iniciarse con un adecuado diagnóstico de la situación, que luego permita la generación de propuestas que logren  resolver los problemas, respetando y fortaleciendo los principios básicos de la seguridad social. La importancia del diagnóstico se reconoce plenamente en  el documento de la OIT titulado User Manual ILO Pensión Actuarial Model (ILO, 2020) en el que esta organización propone que el primer paso de cualquier apoyo a un proceso de valuación actuarial esta en generar un adecuado diagnósticos institucional, enfatizando que el mismo debe generar una comprensión clara de las fortalezas y debilidades del sistema (p. 5). 

EL impacto de la Ley 51 del 27 Diciembre de 2005

El problema central

A fin de comprender la situación del modelo solidario de seguridad social de la CSS, que en la Ley 51 se conoce como Subsistema Exclusivo de Beneficio Definido (SEBD), es necesario aclarar el impacto que sobre el mismo tuvo la aprobación de esta Ley en el 2005.

Antes de la Ley 51 todos los asegurados se encontraban en el sistema solidario (SEBD). En este caso cada generación que llegaba a la edad de jubilación lograba que sus pensiones, dentro de una cadena de solidaridad intergeneracional, fueran financiadas fundamentalmente por los aportes (cuotas) de la generación que en ese momento se encontraba activa, a lo que se le sumaba los ingresos provenientes de la rentabilidad de las reservas de la CSS. Se trataba, cabe precisar, de un pacto social, en el que la cotización de cada generación (cohorte) daba el derecho a recibir la solidaridad de la que le seguía.

La aprobación de la Ley 51 generó una ruptura en la cadena de solidaridad. Esto porque en la misma se dieron dos cambios fundamentales en el régimen de pensiones de la CSS:

1. Se creó un nuevo régimen de pensiones distinto al solidario (SEBD), conocido en la Ley Orgánica como subsistema mixto (SM), que introducía por primera vez en nuestro país la figura de las cuentas individuales. Ello dividió a los asegurados activos de la CSS. Se estableció que todos los trabajadores que ingresaran por primera vez al seguro social desde el primero de enero de 2008 deberían obligatoriamente ser inscritos en el subsistema mixto (cuentas individuales). A estos se sumaban los trabajadores que al primero de enero de 2006 tuvieran 35 años o menos y optaran por pasarse al subsistema mixto (cuentas individuales) antes del 31 diciembre de 2007. También podían sumarse los trabajadores que ingresaran por primera vez al Seguro Social en el 2006 y el 2007, siempre que optaran por el subsistema mixto (cuentas individuales).

El resto de los cotizantes activos quedaban en el subsistema solidario (SEBD), convirtiéndose así en un grupo cerrado, es decir en el que no entra nadie más, pese a que la edad de sus miembros sigue avanzado. Esto significa que de manera acelerada irá decreciendo el número de cotizantes y creciendo el de los que habrán llegado a la edad de pensionarse. Desde luego esto también llevaría a que la masa salarial sujeta a las cuotas fuese declinando.

2.El artículo 157 de la Ley 51, por su parte, separó los fondos de los dos subsistemas, estableciendo que: “Los fondos de cada Subsistema no podrán ser empleados para cubrir gastos del otro Subsistema, ni podrán transferirse recursos de uno a otro.”

En estas circunstancias, en que se rompió el pacto social solidario, todos los asegurados y aseguradas que quedaron en el subsistema solidario (SEBD), ahora no cuentan con las cuotas de la  generación (cohorte) que se inscribió en el Seguro Social a partir del 2008 como base del financiamiento de sus pensiones. Dado que la última cohorte del sistema solidario (SEBD) sigue avanzando en edad esto implica, como se adelantó,  acelerada reducción de la relación cotizantes activos – pensionados y una reducción de las cuotas captadas. En estas circunstancias el pago de las pensiones de este subsistema llevaría inminentemente a tener que utilizar sus reservas hasta que las mismas se agotaran, con lo que el sistema llegaría a su colapso definitivo.

Esta situación, que pese a la advertencia que se hizo en el Diálogo de 2005 fue ignorada tanto por el gobierno de turno como por el sector de los empleadores, llevó a que antes de la pandemia del COVID – 19 se evidenciara el inminente agotamiento de las reservas del subsistema solidario (SEBD). Este agotamiento, en principio, se pronosticaba para el 2025. El impacto de la pandemia del COVID – 19 y su impacto sobre el empleo asalariado ha radicalizado la situación.

Quienes idearon y aprobaron la Ley 51 no solo decretaron la muerte del sistema solidario (SEDB), sino que generaron un grave problema dentro de la lógica del mismo: cuando se rompe la cadena de solidaridad aparece el llamado problema de costo de transición al nuevo sistema (Orzag andStiglitz, 2001). Este simplemente se refiere al problema de quien y como se financian las pensiones de la última cohorte del sistema solidario. De acuerdo a una publicación de la CEPAL (2006) el costo en el caso de Panamá ya hacia el año 1999 podía ser calculado en cerca del 145.0% del Producto Interno Bruto (PIB).

Es obvio que la causa que llevó a los sectores que aprobaron la Ley 51 a desconocer este problema es clara. Los mismos, en su pretención de introducir las cuentas individuales  en el sistema público de pensiones, optaron por ocultar el llamado costo de transición. Ahora, cuando estos sectores se ven obligados a reconocer el llamado “hueco financiero” del sistema solidario, el que, según algunos de sus analistas puede llegar a un valor actualizado de B/. 65,000.0 millones, buscan trasladar este costo de transición a los asegurados del sistema solidario, para lo cual proponen medidas paramétricas vinculadas al aumento de la edad de jubilación, cambios en la forma de calcular el monto de las pensiones para reducirlas, elevar la densidad de cuotas y elevar el valor de las cuotas que debe pagar el trabajador. Más allá de esto han venido desarrollando la idea de hacer migrar a todos los asegurados al sistema de cuentas individuales, asegurándose, además, un manejo de los fondos por parte de empresas financieras privadas.

Vale la pena señalar que la comparación que hacen algunos proponentes de los cambios paramétricos y de las cuentas individuales, quienes comparan el “hueco financiero” de los B/. 65,000.0 millones con el PIB del 2019, el cual fue de B/. 66,789.9 millones a fin de señalar que este representa el 97.3% del PIB anual, es un cálculo erróneo y realizado de mala fe. En efecto, si se tiene en cuenta que ese monto se tendría que desembolsar en partes anuales que van hasta más allá del 2060, queda claro que no se tendría que comparar con el PIB de un año, sino con el valor actual del PIB de todos esos años hasta que el último asegurado cobre su cheque mensual en el sistema solidario. Adelantándonos un poco a las proyecciones de los próximos acápites de este trabajo, utilizando la tasa de crecimiento del PIB de  largo plazo de la economía panameña, la relación déficit – PIB se colocaría en un promedio anual equivalente al 3.1%. El propio documento del 2015 del Fondo Monetario Internacional (FMI) (Feher and Freudenberg, 2015), señala que el nivel más elevado de déficit fiscal generado por la falta de recursos para el programa solidario (SEBD) se daría en el 2040, el que sería equivalente al 3.4% del PIB. Se trata de una cifra que no resulta elevada si se tiene en cuenta que la evasión fiscal en Panamá alcanza al 8.0% anual del PIB.

Es útil señalar que la Ley 51 no solo afectó negativamente a los asegurados del sistema solidario (SEBD). También impacto negativamente a los asegurados que se encuentran en el Sistema Mixto (cuentas individuales).  El Profesor Israel Gordon Canto (2016), en base a una muestra científica de asegurados del sistema mixto, logró concluir que estos al momento de su jubilación recibirán pensiones inferiores en casi un 20.0% a las que hubieran obtenido en el caso que pudieran jubilarse de acuerdo a las normas del sistema exclusivo de beneficio definido (solidario).

Esta conclusión no es extraña. La experiencia internacional muestra tasas de remplazo sumamente bajas en aquellos países en los que se ha instalado el sistema de cuentas individuales. De acuerdo a los datos ofrecidos por Carmelo Mesa Lagos (2021) la situación se puede ejemplificar con los siguientes casos:

País	Tasa de remplazo
Chile	34% en los últimos diez años anteriores, se proyecta un declive hasta 15% para el período 2025 – 2035
México	26.0%
Perú	39.0%
República Dominicana	27.0%

La forma fraudulenta en que se decretó la muerte del sistema solidario

La Ley 51 generó un efecto negativo sobre un enorme número de asegurados y aseguradas. Baste con recordar que, a finales de 2007, de acuerdo con cifras oficiales, existían 872,579 cotizantes activos, la inmensa mayoría de los cuales estaban vinculados al subsistema solidario (SEBD). De hecho, los mismos fueron víctimas de la nueva forma de manejar la seguridad social.

Las premisas con que se realizaron las “proyecciones” que llevaron a “justificar” la Ley 51 se basaron en supuestos falsos sobre el crecimiento económico y, por tanto, del empleo y de la masa salarial. El Cuadro 1 del anexo estadístico muestra las discrepancias entre el pronóstico utilizado en el 2005 por quienes idearon y promovieron dicha Ley y el efectivo desenvolvimiento de la realidad. Para el año 2019, un año en que la economía ya se encontraba en desaceleración, se observa que las proyecciones utilizadas para avalar la Ley 51 subestimaron la presencia de 360,760 cotizantes activos, lo que significa un nivel de error equivalente al 37.3% con respecto a la realidad. Esto muestra que a fin de inducir el sistema de cuentas individuales se recurrió a vender la idea totalmente falsa, por cierto, de que el débil crecimiento de la economía y del empleo obligaban a su introducción. 

Es conveniente agregar que la OIT participo, consciente o inconscientemente, en estas “fallas de cálculo”. En efecto, en su documento Valuación Financiera y Actuarial de la CSS (2003) utilizo una tasa de crecimiento media anual del PIB de apenas 3.5% para el período 2000 – 2050, pese que a sus funcionarios se les advirtió que la misma, de acuerdo a la experiencia histórica del país, estaba errada.

El resultado fue que en detrimento del subsistema solidario (SEBD) se evitó que el mismo pudiera aprovechar el reciente auge económico del país. Tal como se muestra en el Cuadro 2 del anexo Estadístico entre el 2007 y el 2019 la economía panameña prácticamente se duplicó en términos reales, mostrando una tasa de crecimiento promedio anual de 6.1%. Esto llevó a un incremento del total de cotizantes activos en la CSS de cerca del 50.0%, esto es un total de  435,251 personas, las que, por disposición de la Ley 51, fueron inscritas en el subsistema mixto (cuentas individuales), evitando que las cuotas de estos se pudieran capitalizar en el sistema solidario (SEBD). Las posibles pérdidas que esto significó para el modelo solidario quedan claras si se tiene en cuenta que las remuneraciones de los trabajadores asalariados se elevó entre el 2007 y el 2019 en 261.6%, por un total de B/. 11,030 millones. La parte de estas remuneraciones que constituyeron cuotas aportadas por los nuevos trabajadores que ingresaron al sistema a partir del 2008 fueron a parar al subsistema mixto (cuentas individuales) y por tanto no aportaron a la posible capitalización del subsistema solidario.

Entre tanto la base de cotizantes del subsistema solidario (SEBD) se ha venido deteriorando. Tomando  en cuenta que todavía no se han dado pensiones por vejez en el subsistema mixto (aun cuando si se han dado por sobrevivientes e invalidez), mientras que los asegurados del subsistema solidario (SEBD) se convirtieron en un grupo cerrado, el deterioro del número de quienes quedan en el mismo se puede ejemplificar, aunque sea indirectamente, si se tiene en cuenta que entre el 2007 y el 2019 el número de pensionados de la institución se elevó en 127,504 personas, es decir en 76.0%.

Para los fines de lo que sigue del presente trabajo es bueno hacer una apreciación sobre el monto de las reservas del Programa de Invalidez Vejez y Muerte. De acuerdo a  los Estados Financieros presentados por la CSS, mientras la base de ingresos del subsistema solidario se deteriora, los activos del subsistema mixto (cuentas individuales) se han venido engrosando hasta llegar a B/. 5,032.0 millones en el 2019.

El impacto del modelo concentrante – excluyente

El objetivo del esta parte del diagnóstico es establecer algunos de los efectos que tiene el modelo económico concentrador y excluyente de Panamá sobre la seguridad social en general y sobre el Programa de IVM en particular.

La precariedad laboral

Una importante característica del estilo de  funcionamiento de la economía panameña es la generación de lo que se puede llamar la precariedad laboral estructural. Al excluir a una buena parte de la población laboral de participar en la CSS, no solo reduce la posibilidad de una seguridad laboral efectivamente universal, sino que también reduce la base de cotización que alimenta los diversos programas de esta institución.

Con el fin de cuantificar este problema, en nuestro país se estableció que los siguientes componentes de la población económicamente activa muestran algún nivel de precariedad:

1. Los Desocupados.
2. Los informales de las actividades no agrícolas
3. Los trabajadores de tiempo parcial y los subocupados de las actividades agropecuarias.

Al aplicar estos conceptos a la situación que expresa la Encuesta de Hogares de agosto de 2019 queda claro, tal como se observa en el Cuadro 3, que el 53.1% de la población económicamente activa (PEA) mostró algún nivel de precariedad. Es así que el desempleo alcanzó en agosto de 2019 al 7.1% de la PEA, mientras que la informalidad en las ocupaciones no agrícolas alcanzó al 34.6% de la misma. Solo estos dos elementos significan la exclusión del 41.7% de la fuerza laboral de su participación en los programas de la CSS. A esto se debe agregar que los trabajadores de tiempo parcial y subocupados de las actividades agropecuarias agregan a esta situación a un 11.4% de la PEA. 

Si bien es difícil establecer cuál es el impacto de un modelo de seguridad social que excluye a los informales por cuenta propia sobre la potencial captación de cuotas por parte del Programa de IVM, se pueden establecer dos indicadores que resultan útiles a este respecto.

1. La existencia en las cuentas nacionales del rubro de los ingresos mixtos, que son los ingresos que no se constituyen ni como remuneraciones de los asalariados ni como excedente bruto de explotación del sector corporativo, nos da una idea del peso que tiene en la economía la actividad de los llamados cuenta propia. En el 2019, último año con cifras disponibles, los ingresos intermedios brutos representaron el 12.7% del PIB, con un monto total de B/. 8,458.4 millones de balboas. Si se aplica la relación remuneración de los asalariados – excedente bruto de explotación (0.48) – a los ingresos mixtos brutos, a fin de establecer que parte de los mismos corresponden al trabajo, se llega a una cifra equivalente a B/. 4,068.79 millones. Las cuotas potenciales para el Programa de IVM que se asocian a esta cifra es de B/. 549.3 millones. Claro está que en la práctica se trataría de una porción significativa de las mismas
2. La segunda forma de ver la magnitud del problema que nos ocupa es comparar la participación de todo el trabajo en el PIB, el cual es calculado por las Tablas PENN con la participación de la remuneración de los asalariados en el PIB, que es calculado por el INEC. La diferencia de estas dos cifras nos da una idea, aun cuando más débil que la anterior, sobre la importancia que puede tener la remuneración del trabajo vinculado a las actividades de cuenta propia. Para el año 2018, último año en que contamos con las dos cifras, esta diferencia llegó a 4.4% del PIB. Si se aplica este porcentaje al PIB para calcular las remuneraciones en sector cuenta propia y, luego, también se aplica la cuota de IVM, resulta un total potencial de recaudación de B/. 389.5 millones anuales, cifra inferior al cálculo anterior, pero que sigue siendo significativo.

En todo caso lo importante de todo esto es, en primer lugar, seguir estableciendo los problemas del estilo de crecimiento concentrante y excluyente. En segundo lugar, llamar la atención sobre la importancia de hacerle frente al problema de la precariedad laboral.

Es importante destacar que la informalidad está vinculada con el hecho de que no se está reconociendo el que muchos de los trabajadores de lo que ahora se conoce como la “gig economy” son en realidad trabajadores dependientes de sus empleadores. Esto significa que a los mismos se les niegan los derechos laborales, así como los de la seguridad social.   

La caída sostenida de la participación de los salarios en el PIB

Una de las características del funcionamiento del actual modelo de crecimiento de la economía panameña es la creciente disminución de la participación de las remuneraciones de los  trabajadores en el PIB. 

Las estadísticas contenidas en el Cuadro 4 muestran claramente esta tendencia. Según estas la participación de las remuneraciones de los asalariados en el PIB habría pasado del 36.3% del PIB en 1997 a tan solo el 26.2% en el 2018. Dada que la inmensa mayoría de las cuotas captadas por la CSS provienen de la masa salarial, es más que obvio que esta tendencia afecta seriamente al programa de IVM.

Es conveniente señalar que esta caída no se debe a una reducción significativa de la participación de los trabajadores asalariados en el empleo total. Si bien es cierto que la participación del trabajo asalariados en la ocupación total se redujo de 65.3% en 1997 a 63.0% en el 2018, esta leve reducción no puede explicar la caída abrupta de las remuneraciones de los asalariados en el PIB. Tampoco es posible explicarla por una caída de la productividad del trabajo, ya que entre el año 1997 y el 2018 la productividad del trabajo se elevó en 25.6%.

Nos encontramos frente a un verdadero proceso regresivo de la distribución de los ingresos, generado por la pérdida de capacidad de negociación de los trabajadores. En el Cuadro 5 se puede observar que mientras la productividad del trabajo se elevó entre 1999 y el 2018 en 69.0% el salario medio real solo lo hizo en 21.6%. Es evidente que si los salarios se hubieran elevado al mismo ritmo que la productividad las recaudaciones del Programa de IVM seria significativamente mayor.  

El impacto de la caída de la participación de los salarios hacia futuro

Con el fin de concretar el impacto hacia futuro de la distribución regresiva de los salarios en el PIB se pasó a realizar una simulación de que ocurriría si se pudiera regresar a la participación de los salarios en el PIB observada en 2007.

La metodología que se utilizó se describe a continuación:

1. Con los datos del Instituto Nacional de Estadisticas y Censo (INEC ) y las tablas PENN (World Tables, PWT 10.0, University of Goroningen ) se establece el valor del PIB real para cada uno de los años que van desde 1951 al 2019. De estos se obtienen las tasas de crecimiento para cada año del periodo
2. Se sometió a prueba la hipótesis que la tasa de crecimiento de largo plazo de la economía panameña muestra reversión a la media, es decir no es un paseo aleatorio, por lo que tiene sentido utilizar una tasa de crecimiento de largo plazo para proyectar el PIB real hacia futuro.
3. Se toma una decisión sobre la tasa de crecimiento promedio del PIB a largo plazo. 
4. Se establece una hipótesis moderada sobre la tasa de inflación hacia el futuro.
5. Lo anterior permite proyectar el PIB nominal hacia adelante.
6. Introduciendo diversos escenarios  sobre la participación de los salarios en el PIB nominal se logra un cálculo hacia futuro de la masa salarial.
7. Estos escenarios se comparan para medir el impacto que ha tenido la tendencia hacia la redistribución regresiva del ingreso contra los salarios.

Una vez calculada las tasas anuales observadas de crecimiento para el período se sometió a prueba la hipótesis de que en la economía panameña existe una tasa de crecimiento anual con reversión a la media (ver el Anexo 2). Este procedimiento llevó a aceptar la hipótesis de que, en nuestra economía, para el período de análisis utilizado (1952 – 2019) tasa de crecimiento anual del PIB real muestra reversión a la media.

Con el fin de establecer la tasa de crecimiento de largo plazo el PIB real de Panamá para el período que hemos utilizado como base, se optó, como es lógico, por no utilizar la tasa promedio simple de crecimiento del conjunto de los años analizados( 5.7546%). De forma alternativa se realizó una regresión entre el logaritmo natural del PIB real y el tiempo, con el fin de encontrar la tasa de crecimiento promedio anual de largo plazo. El resultado es el siguiente (los valores de t están entre paréntesis):

Número de observaciones = 69 (1951 – 2019)

R2 = 0.9851      R2ajustado = 0.9849

lnTPIB = – 95.506 + 0.053AÑO

                  (- 60.47)    (66.61)

Dónde: TIPIB = tasa de crecimiento del PIB; AÑO = el año correspondiente.

De acuerdo con este análisis tendríamos una tasa de crecimiento promedio anual de 5.3%, la que dado los análisis previos se puede utilizar para nuestras proyecciones. Para completar las posibilidades de proyección se hace la hipótesis de una tasa de inflación muy  moderada del 2.0% anual (en el deflactor implícito del PIB).

Con el fin de avanzar en el análisis se establecieron dos escenarios.

En el Escenario I se realiza  una proyección manteniendo la tasa de participación de los salarios en el PIB al nivel del 2017. Los supuestos concretos del mismo son los siguientes:

Tasa de crecimiento promedio anual del PIB real	5.3%
Tasa de crecimiento promedio anual del deflactor implícito del PIB	2.0%
Cuota IVM sobre los salarios	13.5%
Participación de los salarios en el PIB	22.2%

En el Escenario II se realiza  una proyección manteniendo la tasa de participación de los salarios en el PIB al nivel del 2007. Los supuestos concretos del mismo son los siguientes:

Tasa de crecimiento promedio anual del PIB real	5.3%
Tasa de crecimiento promedio anual del deflactor implícito del PIB	2.0%
Cuota IVM sobre los salarios	13.5%
Participación de los salarios en el PIB	28.2%

 Analizando los resultados de los dos escenarios se puede establecer el impacto que ha tenido sobre la viabilidad del Programa de Invalidez Vejez y Muerte la cada vez menor participación de los salarios en el PIB, producto de la lógica del modelo transitista – extractivista.

La comparación de los dos escenarios muestra claramente que la pérdida de participación de los salarios tiene efectos altamente negativos sobre la viabilidad de una seguridad social solidaria. Se observa cómo una vuelta a la distribución que existía en el 2007 significaría en cada año un incremento de 22.6 % por la captación potencial de cuotas por parte del Programa de Invalidez Vejez y Muerte (ver Cuadro 6). Es útil establecer que el valor actualizado de flujo de fondos que por este motivo se tendrían de aquí al 2060 es de B/. 50,576.23 millones. Si el cálculo se extiende hasta el 2070, el valor actualizado del flujo de fondos adicionales llegaría a 78,107.66 millones.

Todo esto muestra el impacto negativo que ha tenido y seguirá teniendo la tendencia regresiva de la distribución del ingreso contra los salarios en las recaudaciones potenciales del Programa de IVM.

Un alto porcentaje de los asalariados en niveles bajos de ingresos

Para completar el análisis del impacto de conjunto del carácter concentrante y excluyente del modelo de crecimiento de la economía se debe señal que el mismo, por su naturaleza, significa que un número muy elevado de los asalariados se encuentran atrapados en niveles muy bajos de salarios.

El Cuadro 7 muestra la situación existente en agosto del 2019. De acuerdo con el mismo el 33.0% de los empleados recibirían salarios inferiores a B/. 600.0 mensuales, los cuales no solo están por debajo de la canasta básica, sino que la mayor parte de sus receptores prácticamente no podrán aportar nada a su cuenta individual. Asimismo, se observa que el 60.9% de los empleados del sector público y privado obtenían salarios inferiores a B/. 800.0 mensuales.

A lo anterior habría que agregar la presencia de una tendencia a precarizar los salarios, es decir en convertir a parte de los salarios en ingresos que no cuentan ni para el reconocimiento de los derechos laborales, tales como las vacaciones, ni para los derechos de seguridad social, ya que no están sujetos al pago de cuotas. Este es el caso de las llamadas primas, así como de los bonos.

La evasión y otros abusos contra los asegurados

Evasión

Entre los aspectos más sobresalientes de los abusos cometidos por los empleadores en contra de los asegurados y la CSS está la evasión. Esto  se refleja en el significativo número de asalariados que no son inscritos en esta institución por sus empleadores, por lo que las cuotas de los mismos son evadidas de los diversos programas de la CSS.

El Cuadro 8 muestra claramente que en el 2018, último año para el que tenemos estadísticas, para el conjunto de la economía cerca del 22.5% de los asalariados son evadidos por sus empleadores de la CSS. En el caso del quintil 3, que es el intermedio, el nivel de evasión llega 26.7%. Incluso en el quintil 5, donde están los trabajadores de mayores ingresos, el nivel de evasión alcanza al 10.6%, mostrando la alta incidencia de este problema.

Se trata de un fenómeno que, además de atentar contra los derechos de los trabajadores asalariados, repercute negativamente sobre los ingresos de la CSS y, por tanto, sobre el Programa de IVM. 

Existe una forma de acercarse a la magnitud de este problema. Se trata de utilizar la masa salarial publicada en los cuadros de la Cuentas Nacionales a partir de las cuales, utilizando la tasa de la cuota del Programa de IVM, se pueden calcular las cuotas que legalmente debería recibir la CSS, es decir lo que se puede llamar las cuotas teóricas. A continuación se compara con las cuotas efectivamente recibidas, con el fin de establecer lo que se conoce como el monto del incumplimiento, el que es un indicador de la evasión.

La aplicación de este procedimiento al quinquenio 2014 – 2018, para el que contamos con estadísticas oficiales del INEC y con los Estados Financieros de la CSS, mostró que durante esos cinco años el monto agregado del incumplimiento de las cuotas del Programa de IVM ascendió a B/. 1,428.0 millones. Se trata de un fenómeno creciente que en el 2018 llegó a una cifra tan elevada como lo son B/. 419.7. No queda duda alguna que se trata de un fenómeno que afecta seriamente las finanzas  y las posibilidades de sostenibilidad del Programa de IVM.

Es importante llamar la atención sobre el hecho de que las empresas formales juegan un papel importante en el fenómeno de la evasión. En el 2018 se contabilizaron 101,084 trabajadores y trabajadoras informales en las empresas formales, los que por definición no fueron inscritos en la CSS por sus empleadores. Teniendo en cuenta el total de los evadidos, que calculados en base a los datos del Cuadro 8, llegaron a 298,080 personas, se puede señalar que los informales de las empresas formales representaron el 33.9% de ese total. Dado que, como es de esperarse, los salarios en las empresas formales es más elevado que en las informales y en el servicio doméstico, es lógico concluir que una parte muy significativa de la evasión se da en las empresas del sector formal. 

Otros abusos

Además de la evasión existen otros abusos que afectan a la CSS. Entre estos se pueden mencionar los siguientes:

1. La mora del conjunto de los empresarios que alcanza a cerca de B/. 248.0 millones. A esto se debe agregar el hecho no aclarado de que en su momento la Dirección de la CSS denunció un posible fraude relacionadas con el SIPE, el cual habría significado una pérdida que, en su momento, se calculó en B/. 300.0 millones. Actualmente tantos las autoridades de la CSS como el Ministerio Público mantienen un silencio sobre este hecho.
2. La pérdida de B/.70.0 millones (a valor de 1983) en el Programa Colectivo de Viviendas.
3. Las repetidas moratorias otorgadas a los empleadores, que significan pérdida de intereses, multas y recargos para la CSS, a la vez que alientan una cultura que estimula el pago con retraso por parte de los malos empleadores, lo que además afecta a los empleadores que son puntuales en cumplir con la entrega de las cuotas de la seguridad social.
4. El abuso que sistemáticamente hace el Banco Nacional imponiendo intereses bajos a los recursos de la CSS depositados en el mismo. Los fondos del Programa de IVM colocados en plazos fijos en el Banco Nacional durante el 2018 obtuvieron una tasa de interés promedio simple de 2.9%, la que resulta es 19.4% inferior a la rentabilidad promedio de los fondos de la CSS. 
5. Los sobreprecios en los medicamentos y otros insumos por parte de los proveedores de los mismos.
6. El hecho de que el Gobierno Central, incumpliendo con lo que ordena la Constitución, ha recargado de manera sistemática el costo de la atención de salud sobre la CSS.
7. El no pago por parte de las empresas concesionarias de fibra óptica del 10.0% de sus ingresos netos a la CSS.
8. Las elevadas pensiones no contributivas que reciben los altos mandos castrenses. Estas si bien no son financiadas por la CSS, representan una distorsión de principio de equidad de la seguridad social y representan un gasto público que se podría redirigir para apoyar el Programa de IVM. Dado que la CSS aparece como el ente pagador, se debe llamar la atención sobre el costo que en términos de oportunidad del dinero tienen los rembolsos tardíos que realiza el Ministerio de Seguridad. 

El incumplimiento  del principio de subsidiaridad

El gobierno central también se ha negado sistemáticamente a proveer de un alivio financiero suficiente a la CSS, incumpliendo con el principio de subsidiaridad que se encuentra explícitamente contenido en la Ley Orgánica de la CSS (Artículo 3). La pregunta que surge es la siguiente: ¿tiene el Gobierno Central la Capacidad de cumplir con su responsabilidad subsidiaria? La respuesta es positiva teniendo en cuenta los siguientes elementos:

1. De acuerdo con el Boletín Estadístico de la DGI de 2018 el incumplimiento fiscal, que refleja la evasión del impuesto sobre la renta y el ITBMS alcanzó en el 2016, último año para el que existen estadísticas, al 8.3% del PIB. El elemento más importante de esta situación es el incumplimiento del impuesto sobre la renta por parte de las personas jurídicas, es decir el sector corporativo, el cual significó el 5.3% del PIB.
2.  Por su parte, el  anterior Fiscal de Cuentas calculó el costo anual de la corrupción en 4.0% del PIB.
3. La ACP entregó en el 2019 una suma de aportes al Gobierno Central equivalente al 2.7% del PIB.

Si se suman estos porcentajes se llega al 15.0% por ciento del PIB que, bien utilizados, podrían ser dedicados a resolver los problemas de la salud, la educación, la seguridad y soberanía alimentaria, así como los referidos a las pensiones por invalidez, vejez y muerte.

Los Problemas de la Inequidad de Género 

Las mujeres y el acceso a pensiones de jubilación

Las desigualdades que origina el modelo de desarrollo económico y el sistema patriarcal son responsables de la situación de desprotección social de las mujeres que, entre otras consecuencias, se manifiesta por el limitado acceso a la seguridad social y las reducidas  pensiones de retiro por vejez.

No existe un sistema neutral de seguridad social, pues éste reproduce las desigualdades de género y las condiciones precarias del mercado laboral para los hombres, agravadas para las mujeres por su exclusión.

En el mercado laboral se cuece la precariedad laboral gracias a una elevada desocupación, en especial de las mujeres jóvenes. Sin salarios no se cotiza a la seguridad social, no se acumulan fondos para obtener una pensión contributiva adecuada, quedando así reducidas las pensiones a montos de sobrevivencia y en consecuencia a ser beneficiarias de sus cónyuges o del subsidio estatal de 120 a los 65, programa que registra más mujeres subsidiadas que hombres por no estar cubiertas por pensiones de vejez.

Quienes cotizan y se insertan en el mercado de trabajo deben enfrentar desigualdades importantes como son las brechas de género: hombres y mujeres con iguales funciones y capacidades por el trabajo que realizan perciben remuneraciones diferentes, y en general las mujeres son pagadas un once por ciento (11%) menos que los hombres.

El otro ámbito que afecta el acceso a la jubilación de las mujeres es el trabajo no remunerado, actividad de carácter indispensable para el funcionamiento del sistema social y la reproducción de la fuerza de trabajo, aunque por realizar este trabajo no cuentan con la posibilidad de acceder a pensiones que les permitan un adecuado bienestar al final de su ciclo de vida.

¿Cuál es la probabilidad de que las mujeres al llegar a la edad de jubilarse puedan acogerse a una pensión y disfrutar de protección social? 

El acceso de las mujeres a una pensión en la vejez depende de las oportunidades de empleo remunerado que hayan tenido y a la trayectoria laboral -edad de ingreso al mercado laboral, entradas y salidas del empleo por maternidad o por cuidado de familiares, entre otras situaciones que le impiden acumular las cuotas que se requieren para la jubilación. La otra posibilidad de contar con una pensión es como sobreviviente, pues así resulta beneficiaria de una pensión de viudez. 

Calcular la posibilidad de que las mujeres accedan a una pensión de retiro por vejez en su trabajo se hace analizando la condición de la población de mujeres en edad de trabajar (PET) -mujeres de 15 años y más de edad-, que la componen la población económicamente activa (PEA) y la población que la estadística oficial define como no económicamente activa (PNEA). Esta última población está integrada por las mujeres que se dedican al trabajo de cuidado o de reproducción social, por las estudiantes y las pensionadas que no siguen trabajando, las cuales en este texto se le denomina población en la economía del cuidado (PEC), pues igual que los hombres todas las mujeres son productivas.

Para comprender el bajo acceso de las mujeres a pensiones de vejez y bienestar se analiza la PET de los años comprendidos entre 2010 y 2019. La población femenina en edad de trabajar en 2019 la compone un 55% de población económicamente activa femenina y 45% de mujeres en la economía del cuidado. Para los hombres la relación es 79% en la PEA y 21% en la PEC.

En diez años (2010-19) el incremento de la PEA femenina fue de 7.46%. En 2010 la PEA femenina era 47.54% y en 2019 asciende a 55%. Para los hombres se redujo de 80% en 2010 a 79% en 2019. La gráfica siguiente muestra el promedio de la condición de actividad económica de la población en edad de trabajar por sexo. 

La proporción de mujeres en el mercado laboral presenta una situación de gran precariedad. El promedio de los diez años recorridos entre 2010 y 2019 muestran que la ocupación plena, esto es, trabajadoras con jornadas de 40 y más horas de trabajo no alcanza ni a tres mujeres de cada diez. (27.46%), en cambio para los hombres esa proporción es el 47.1%. La jornada laboral a tiempo parcial es de 14.1% para las mujeres y 18.1% para los hombres. Una parte importante de mujeres no accede a una jornada laboral plena y a empleos, porque deben gestionar sus tiempos laborales compatibilizándolos con las cargas de cuidado familiar. Se ven obligadas a percibir salarios bajos -o lo que se les ofrece- cuando estos empleos quedan cerca de sus viviendas, para así hacer compatible el trabajo remunerado con el cuidado familiar. En 2010, un estudio de la Agenda Económica de las Mujeres (UNIFEM-PNUD) constató experiencias de mujeres en áreas rurales que se insertaban en hoteles de playa como recamareras (trabajadoras encargadas de la limpieza en los cuartos de hotel), aunque preferían no tener contratos de trabajo para sentirse libres de irse en caso de que en el hogar se presentara algún problema que ellas debían resolver. 

Otra situación que enfrentan las trabajadoras y trabajadores en edad de trabajar es el subempleo visible en quienes laboran menos de 40 horas, pero desearían laborar por más horas y buscaron trabajo. En esta condición hubo un 1.1% para las mujeres -en la década del estudio- y 2.1% para los hombres. El subempleo invisible, aquel referido a trabajadoras/es que laboran más de 40 horas y perciben ingresos por debajo del salario mínimo, el promedio 2010-2019 fue de 4.28% en las mujeres y 8.38% en los hombres. El desempleo como promedio de esos años en la población en edad de trabajar fue 3.37% en las mujeres y 3.55% en los hombres. 

La Encuesta de Hogares de los años en análisis muestra que en el mercado laboral también se ha incrementado la población que realiza trabajo en la informalidad, y es importante destacar que para este sector solo se presenta información para la población ocupada no agrícola, se trata de 714,408 mujeres que representan el 89.11% de las 801,681 mujeres ocupadas en el año 2019. La población de mujeres en la informalidad son 324,088 y la población de mujeres urbanas ocupadas son 594,157, lo que significa que el 54.5% de las mujeres ocupadas en el área urbana están en el sector informal.

El conjunto de trabajadoras que realizan trabajo remunerado, tal como se ha mostrado, tienen condiciones de elevada precariedad con un predominio del trabajo informal, subempleo, desocupación y jornadas parciales. En resumen, la precariedad alcanza aproximadamente a la mitad de las mujeres en edad de trabajar que acceden al mercado laboral remunerado, siendo un 22.79% las ocupadas y desocupadas (recuérdese que la PEA femenina es el 55%, habiendo un 3.9% de mujeres de las que no se sabe su condición). Tal precariedad parece estar reflejada o relacionada con la proporción de trabajadoras en el sector informal. 

La economía del cuidado, como ya se ha expresado, se refiere al trabajo no remunerado que realizan las mujeres en los hogares, por lo tanto, son trabajadoras que no cuentan con ingresos propios. La proporción promedio de los diez años es el 28.61% de mujeres, en tanto que los hombres no son ni el uno por ciento, solo 0.9%. Sin duda, en la PET durante los últimos diez años más de la mitad de las mujeres no tuvieron oportunidad de acceder a pensiones contributivas. Estas desigualdades, que históricamente han vulnerado la vida de las mujeres, suponen un mayor riesgo con la presente crisis sanitaria en el país, pues son miles las mujeres con contratos suspendidos y con licencias de maternidad no garantizadas por la seguridad social, así como fueros de maternidad incumplidos por las empresas privadas y los mutuos acuerdos que han burlado los derechos de las mujeres establecidos en el Código Laboral.

En conclusión, si se une la proporción de trabajo precario (22.79%) más las trabajadoras del hogar no remuneradas (28.61%) la probabilidad de que logren una pensión de vejez no cubrirá ni al 50% de mujeres en edad de jubilación. 

La atención a la economía del cuidado resulta de tal importancia para la reproducción social, y con ello para el funcionamiento de las empresas y la institucionalidad gubernamental, que el Estado debería establecer políticas que desarrollen un sistema de cuidado orientado a la protección social y a crear una sociedad con desarrollo sostenible que proteja la vida como meta fundamental. En ese sentido, materializar una refundación sostenible del país implica eliminar las desigualdades en el sistema económico-social, y el trabajo de cuidado no remunerado debe dejar de ser una carga solo de las mujeres, para lo cual se deben redistribuir los tiempos, los recursos y el poder entre hombres y mujeres por igual y de forma equitativa. 

III-Las Propuestas Para la Solidaridad

Teniendo en cuenta el diagnóstico presentado en el capítulo anterior, así como el aporte de las diversas organizaciones sociales preocupadas por el tema, es posible presentar un conjunto de propuestas destinadas a lograr la reversión de la actual situación del Programa de IVM. Estas propuestas pueden resumirse de la siguiente manera:

1. La base de la propuesta alternativa es volver todo el sistema de pensiones al modelo solidario. Esto, además de evitar que el costo de los desaciertos de la Ley 51 recaiga sobre los asegurados vinculados al subsistema solidario (SEBD), permitirá, como lo han tenido que reconocer a regañadientes los propios impulsores de las cuentas individuales, un balance positivo hasta el 2036 y reservas hasta el 2041 (Junta Técnica Actuarial, 2021). Con esta ganancia de tiempo se podría, a partir de las medidas inmediatas aquí presentadas, estabilizar y consolidar la seguridad social pública, universal y solidaria. Debe quedar claro, entonces, que se trata de un programa de acción integral. Claro está que los actuarios con intereses vinculados a los grandes intereses financieros del país nunca van a estar de acuerdo con esta forma de actuar.
2. Es conocido que el sistema de seguridad social solidario opera de manera eficiente y óptima en condiciones de un estilo de crecimiento económico que sea capaz de distribuir equitativamente los frutos del progreso. En el Capítulo anterior se demostró que este no es el caso de Panamá, por lo que el tema de la búsqueda de un modelo económico alternativo es obligatorio cuando se debate sobre la seguridad social. Más aún, también se llamó la atención sobre el hecho de que con solo volver a la distribución del ingreso existente en el 2007 entre remuneración de los asalariados y el excedente bruto de explotación se podría lograr un incremento de 22.6% de las cuotas captadas por la CSS, lo que representaría actualmente un monto de cerca B/. 517.5 millones, los que seguirían acrecentándose con el crecimiento de la economía. Es fundamental que cualquier debate sobre la seguridad social se realice teniendo en cuenta los impactos del actual estilo de desarrollo, así como en las medidas necesarias para superar su carácter concentrador y excluyente. Este debe llevar a trazar una estrategia alternativa de desarrollo que supere este carácter regresivo del modelo económico vigente.
3. Transformar los órganos de Dirección y Gestión de la CSS a fin de despolitizarla, consolidando su real autonomía y asegurando una participación amplia y decisiva de los trabajadores y el conjunto de los asegurados en la toma de  decisiones de políticas de seguridad social, así como en su seguimiento y control. Se deberán crear instancias de supervisión de los servicios que presta la institución, lo cual implica, entre otras cosas, la participación de los asegurados en la escogencia del Director, sin ninguna interferencia del Ejecutivo.
4. Asegurar que el Estado Panameño ratifique y se obligue a cumplir con el Convenio 102 de 1952 de la OIT y todos los otros pertinentes a la seguridad social. Esto facilitaría establecer, desarrollar y cumplir con una política de Estado comprometida con el desarrollo de la seguridad social de acuerdo con los principios enunciados en el Capítulo 1 de este documento.
5. El Estado deberá reconocer la deuda previsional generada por los abusos sistemáticos contra la CSS, así como por los problemas financieros originados en la Ley 51. Esto debería darse por dos vías.
6. La constitución de un capital semilla para la creación del Fondo de Seguridad Social de Panamá, el cual deberá ser administrado por la CSS. Este podría provenir del traspaso de activos del Estado. Entre otros se señala el  25% de las acciones de las empresas privatizadas. De este fondo solo se deberán utilizar una parte de los beneficios a fin de no deteriorarlo. Esto de manera inmediata podría entregar a la CSS un ingreso anual de cerca de B/. 33.0 millones. El mismo deberá elevarse en la medida que la economía se vaya expandiendo
7. Una transferencia anual de recurso para fortalecer las finanzas de la CSS. En el caso del programa de IVM  esa transferencia debería estar entre el 1.5% y el 2.0% del PIB. El valor de un aporte de este tipo hubiera estado entre los B/. 1,016.8 millones y los B/. 1.335.8 millones durante el 2019. De ser necesario se puede establecer un mecanismo progresivo para alcanzar este objetivo. Es importante recordar que Panamá actualmente está incluido entre los países de altos ingresos  y que los países de la OECD gastan cerca del 8.0% del PIB en pago de pensiones. De ser necesario se puede establecer un mecanismo progresivo para alcanzar este objetivo.  
8. Que el Estado se haga cargo del financiamiento de salud que la CSS presta a los beneficiarios (que seguirán siendo atendidos por la institución). Esto  significa que el Estado cumpla con su responsabilidad constitucional. Esto permitiría mejorar significativamente los servicios de salud que presta la institución, y que, eventualmente con un ajuste de la Ley, se pueda redirigir parte de la cuota aportada actualmente para salud hacia el programa de IVM para fortalecerlo. Esta medida podría actualmente elevar los recursos de la CSS en más de B/.  621.1 millones. El uso de esto tendría que ser objeto de estudio.

• Para que el Estado Cumpla con su obligación subsidiaria hacia la CSS, se deberá avanzar en  la eliminación de la evasión fiscal y la corrupción, las cuales en su conjunto significan cerca del 9.3% del PIB. Este porcentaje, utilizando como referencia el PIB del año 2019, potencialmente le entregaría al Gobierno Central un monto equivalente a B/. 6,211.3 millones de balboas, que bien utilizados podría apoyar la salud, la educación, la seguridad y soberanía alimentaria, así como las pensione

1. Dado el alto nivel de informalidad que existe en el país se hace necesario establecer una política dedicada a integrarlos a la CSS. En este caso existen dos elementos:
2. Que el Estado apoye a los informales por cuenta propia cubriendo la cuota patronal, de manera que estos puedan tener la posibilidad efectiva de aportar para al Programa de Invalidez Vejez y Muerte.
3. Se debe tener en cuenta que los sectores más precarios de la informalidad de tipo cuenta propia simplemente carecen de toda capacidad de cotización, por lo que los mismos deberán tener acceso a pensiones no contributivas financiadas por el Gobierno Central.
4. Para los trabajadores cuenta propia no informales se deberá aplicar la Ley para asegurar sus aportes.

Las posibilidades de captación de potencial de cuotas por la vía de la incorporación de los informales   son elevadas. Para el caso del Programa de IVM, utilizando el cálculo más conservador, los ingresos potenciales por cuotas anuales vinculados a al trabajo de los cuenta propia es de  alrededor de B/. 389.5 millones anuales (2018) 

1. Que se cumpla con el Artículo 101 de la Ley orgánica de la CSS, el cual establece que las empresas concesionarias de la fibra óptica deberán entregar el 10% de sus ingresos netos a la CSS. Para lograr esto se debe hacer una precisión en la Ley señalando que se trata de un gravamen sobre el uso de la fibra óptica sin diferencia el que proveniente de una concesión estatal o no. La información existente llama la atención sobre el hecho de que hacia el conjunto de las empresas que operan en el sector de las telecomunicaciones generan anualmente una actividad económica equivalente a B/. 1,000.0 millones.

Se deberá hacer un estudio para establecer si es conveniente distribuir este aporte entre el Programa de Enfermedad y Maternidad y el de IVM y establecer como debería ser esa proporción, con el fin de ajustar la Ley.

También  se deberá ajustar la Ley Orgánica  de que el 10%  se aplique a todas las concesiones que realice el Estado.

1. Establecer los mecanismos necesarios, como son las inspecciones, las auditorias y la facultad de los jueces ejecutores, con el fin de eliminar la morosidad, la evasión y la elusión. Se puede destacar que actualmente solo la evasión vinculada al Programa de IVM representa un monto anual de B/. 419.7 millones. Se trata, además de una cifra que ha venido creciendo a una tasa anual de 19.8%, por lo que, de seguir esa tendencia, podría llegar a B/.1,035.7 millones anuales en solo 5 años. Urge que las penas por evasión y morosidad sean elevadas significativamente.
2. Introducir una cambios en le legislación que establezca con claridad que:
3. Los trabajadores la llamada “gig economy” son trabajadores dependientes de sus empleadores, por lo que estos deben respetar sus derechos laborales y sus derechos a la seguridad social.
4. Eliminar la precarización del salario, evitando las formas del mismo que no generan derechos laborales y de seguridad social.
5. Que una parte de la renta nacional obtenida a partir de los recursos naturales del país sea dedicada a la atención de las pensiones. Parte de los recursos necesarios para estabilizar el Programa de IVM pueden provenir de una porción de la renta que la ACP entrega cada año al Gobierno Central, lo cual no significa negar que los mismos también deben servir para el desarrollo de la salud, la educación, así como para la seguridad y soberanía alimentaria.  Se debe tener muy en claro que el derecho a la jubilación es un derecho de cada ser humano. Se propone concretamente que el 20.0% de esta renta canalera sea destinada al apoyo del Programa de IVM. El monto actual de este aporte estaría en alrededor de B/. 364.0 millones anuales, los cuales se incrementarían en la medida que se expandan los ingresos de la ACP.
6. También resulta importante elevar la rentabilidad de las reservas de la CSS. En este caso se pueden promover dos iniciativas:
7. Modificar la Ley a fin de permitir que la CSS pueda realizar directamente inversiones productivas, rentables y seguras.
8. Que el Estado asegure la participación de la CSS como partícipe en el financiamiento de los grandes proyectos de inversión pública.

Se debe hacer un esfuerzo por eliminar los abusos que hacen los bancos, incluyendo los privados y los del sector público, en relación a los intereses que devengan los depósitos de la CSS. La institución debe aprovechar la ventaja que le da el volumen de recursos que maneja, mientras que los órganos del Estado deben cooperar para corregir el problema originado en la banca estatal.

• Especial importancia tiene para el desarrollo del Programa de IVM, así como para los otros programas de la CSS, el avance en términos de la equidad de género. Se trata, para comenzar, con el hecho de que una mayor equidad de género en el mercado laboral, el cual se refleje en una mayor participación de la mujer en el mismo, no solo implicaría la posibilidad de un avance en el principio de la equidad. También significaría la posibilidad de una importante ampliación de la base contributiva del Programa de IVM, no es extraño entonces que Yuko Kinoshita y Kalpana Kochhar hayan afirmado en una de las publicaciones periódicas del FMI que: “Las mujeres pueden ayudar a contrarrestar el problema de envejecimiento de la población y la contracción de la fuerzas laboral.” En Panamá un cálculo rápido permite establece que la sola equiparación de la tasa de participación en la PEA de las mujeres y los hombres podría significar un incremento de 18.4% en el PIB (manteniendo constante la tasa de ocupación y la productividad media del trabajo).

A lo anterior se debe agregar la importancia de la equidad en términos de la remuneración salarial, así como la necesidad de visibilizar y valorar el trabajo del cuidado que hacen principalmente las mujeres, por el cual no reciben ninguna remuneración

1. Asegurar que todo trabajador asalariado en el territorio nacional sea afiliado a la CSS. La idea del principio de la obligatoriedad, el cual se consigna en  Artículo 3 de la Ley 51, riñe con las concesiones que se han venido haciendo a los funcionarios y trabajadores extranjeros de las empresas transnacionales ubicadas en nuestro país.

Así mismo riñe con el principio de obligatoriedad, así como con el de equidad, las altas pensiones no contributivas de los altos mandos castrenses. Las mismas deben ser eliminadas y lo ahorros que se logren de los fondos públicos por esto sean transferidos a la CSS para apoyar el Programa de IVM.

1. Combatir y eliminar toda forma de corrupción en el manejo de la CSS.

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Fuente: Movimiento Democrático Popular/ Colaboración/ Foro Alternativo

Last modified: 13/03/2021